Indirizzo di saluto al seminario "Commissione Mista per lo studio dei problemi della magistratura di sorveglianza e dell'esecuzione penale" (05/02/2018)

CSM – 5-6 febbraio 2018

Ringrazio la Nona Commissione consiliare per l'organizzazione dei lavori di questi due giorni di studio e di confronto. Quando fu promossa l'iniziativa non era prevedibile che essa potesse ricadere in un momento cruciale per l'ordinamento penitenziario, quello della possibile definitiva approvazione del decreto delegato di riforma già licenziato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri e, attualmente, all'esame delle Commissioni parlamentari per i prescritti pareri.

Anche il CSM, al quale è stato richiesto di esprimere il proprio avviso, ai sensi dell'art. 10 della legge 195/1958, si pronuncerà formalmente sull'articolato e, anzi, proprio oggi pomeriggio sono convocate le Commissioni riunite Sesta e Nona per la discussione del testo, che dovrà poi transitare in Assemblea plenaria.  

Ringrazio dunque le Commissioni e l'Ufficio Studi che in pochi giorni hanno provveduto ad un esame approfondito del testo. Dunque, il confronto che si svilupperà oggi e domani, risulterà particolarmente prezioso sia per il Consiglio che, mi auguro, per il Governo. Seppur a Camere sciolte, sarà chiamato ad adottare la riforma organica dell'ordinamento penitenziario.

Si tratta di un testo, quello in discussione, frutto di un percorso di confronto ed approfondimento, già svoltosi in sede di analisi della legge delega, che ha coinvolto anche diverse espressioni della magistratura di sorveglianza. Anzi si può dire che esso è molto influenzato dagli indirizzi culturali e giurisprudenziali che proprio la magistratura di sorveglianza ha sviluppato in questi anni.  

Emerge dal testo una riforma coraggiosa e matura, non priva di punti di complessa lettura e forse di ardua attuazione, ma che si muove lungo il solco delle migliori riflessioni della cultura giudiziaria ed accademica sviluppate nel corso di decenni e si giova dell'apporto di un vasto mondo che contribuisce quotidianamente ad assolvere a molteplici attività connesse all'esecuzione della pena.

Il Consiglio Superiore ha accompagnato questo processo di riflessione ed elaborazione, in particolare scandendone la tappe con rilevanti atti di indirizzo, scelte organizzative, pregressi pareri espressi in base all’art. 10 della l. n. 185 del 1958.

Così, il Consiglio ha formulato il proprio parere sul testo della delega legislativa in materia di ordinamento penitenziario e si appresta, in questi giorni, come ho già detto, a rendere pubblico anche il proprio orientamento conclusivo, con riguardo allo schema di decreto legislativo che attende il varo definitivo.

Ma il CSM ha anche favorito le scelte in ambito di formazione dei magistrati, compiute e sviluppate puntualmente dalla Scuola Superiore della Magistratura; è tornato a dotarsi da poco più di anno di una Commissione dotata di una particolare e precisa competenza in materia di esecuzione penale e magistratura di sorveglianza; ha ricostituito la Commissione Mista chiamata a pronunciarsi in merito ai grandi temi del trattamento penale e inerenti le competenze della stessa magistratura di sorveglianza; ha adottato una fondamentale risoluzione relativa al definitivo superamento degli Ospedali psichiatrici giudiziari.

Nella prospettiva di questo significativo impegno, si colloca dunque il Convegno di oggi e domani; un evento, peraltro, che segue di poco più di due settimane quello ricco di suggestioni che ha avuto luogo, da ultimo, in questo stesso Consiglio, su iniziativa dell’Associazione “Vittorio Bachelet”.

La fase che attraversa la magistratura di sorveglianza è estremamente complessa. Il Consiglio ha contribuito non poco a superare quel clima di implicita sottovalutazione e scarsa comprensione che, non di rado, ha riguardato questo ambito di competenze dell’ordine giudiziario. Spesso esso veniva relegato in una nicchia, quando non si tendeva proprio a circondarlo di una qualche venatura di residualità o minorità. Il peso della sorveglianza ci appare, dunque, oggi per quello che è: un pilastro decisivo per l’effettività dei diritti fondamentali in Italia, nonché una sede di elaborazione di una cultura umana della pena improntata ai principi della Costituzione repubblicana.

E tale evoluzione della percezione, innanzitutto nella magistratura e nel suo organo di governo autonomo, si è verificata in una fase nella quale il diritto penale e dell’esecuzione penale continuano ad essere investiti in modo veemente, da contraddizioni e tendenze evolutive contrapposte. Si tratta di quella “oscillazione pendolare” tra forti pulsioni neo-securitarie, di cui anche in questi giorni si scorgono i segni, e sviluppo di un diritto della punizione umano ed evolutivo. La compresenza, anche nel vissuto collettivo, di queste due spinte eguali e contrarie ha generato non pochi problemi, costringendo la magistratura di sorveglianza a fronteggiare sfide ardue: quella contro i trattamenti disumani e degradanti; l’interpretazione evolutiva del diritto dell’esecuzione penale che va abbandonando, non senza incertezze, la centralità della pena intramuraria; la scommessa sulle misure di sicurezza non detentive e fondate sul rapporto con i territori, ai sensi della l. n. 81 del 2014.

Intanto, però, la progressiva riduzione della popolazione carceraria, che andava avanti a ritmo sostenuto da alcuni anni, subiva battute d’arresto, mentre si assisteva all'introduzione, nell’ordinamento penale, di nuove fattispecie incriminatrici in contraddizione con i principi di residualità, frammentarietà ed eccezionalità del nostro diritto penale sostanziale.

Tutto questo è accaduto mentre anche la magistratura di sorveglianza ha vissuto gli effetti della lunga sofferenza della contrazione di organici e risorse strumentali nonchè di personale amministrativo; un disagio che comincia ad attenuarsi soltanto da pochi mesi, ora che si concretizzano i primi risultati degli investimenti compiuti dal Ministero nel reclutamento delle risorse umane in magistratura e del personale amministrativo.

Occorre agire dunque per mettere in sicurezza i risultati conseguiti in questi tre anni, un obiettivo che vede il Consiglio attivo e in prima linea. Si tratta di un compito difficile, perché le acquisizioni del diritto penitenziario – la storia ce lo insegna – sono tra le più fragili, poichè si sgretolano quando appaiono all’orizzonte le grandi paure, quando la rete di protezione sociale si contrae, quando il diritto penale si spinge ad occupare aree sempre più vaste, nel tentativo di offrire tutela alla domanda di sicurezza e protezione, che proviene da un'atmosfera collettiva sempre più investita da inquietudini e da riflessi emotivi tipici della società dell’incertezza.

La magistratura di sorveglianza ha già visto crescere la sua funzione, ed ancora di più ciò avverrà quando la riforma sarà definitivamente approvata. Essa è caratterizzata da una forte specializzazione, che non deve mai trasformarsi in chiuso specialismo, ma accompagnarsi all’esigenza del rapporto con altre scienze: dai periti e consulenti tecnici, alla psichiatria, dai rapporti con la rete di protezione sociale, al dialogo con le scienze che vanno elaborando i fattori sociali determinanti della delinquenza e del malessere fisico e psichico.

Ora, su tutte queste rilevanti questioni, incide a fondo il più volte citato schema di decreto legislativo di riforma dell’ordinamento penitenziario. Questo convegno costituisce, dunque, l’occasione per indicarne alcuni dei tratti caratterizzanti, i quali, peraltro, dispiegheranno effetti assai rilevanti, comunque si ritenga di accoglierne la portata e gli effetti. Esprimo il mio personale favore per il complesso delle norme contenute nello schema di decreto legislativo, sul quale il Consiglio si esprimerà compiutamente in questi giorni non mancando, naturalmente, di evidenziarne gli aspetti critici e di formulare proposte migliorative.

Lo schema di decreto legislativo, infatti, porta con sé consistenti novità, in grado di modificare a fondo il volto dell’esecuzione penale come plasmato dalla riforma del 1975 e da più di quaranta anni di assestamenti puntiformi, anche guidati dalle linee evolutive indicate dalla giurisprudenza costituzionale.

Sin da ora, mi pare fondamentale evidenziare la scommessa che si è compiuta sugli istituti volti ad ampliare l’area dell’esecuzione penale esterna; sulla radicale trasformazione del rapporto tra carcere – direi anche tra sanzione penale in generale - e diritto alla salute; sul funzionamento e il rendimento delle sezioni specializzate per la protezione della salute in carcere. Quelli appena citati sono i punti nodali di una riforma che - è bene ricordarlo - costituisce solo un terzo dell’esercizio della delega conferita al Governo, dalle Camere.

Il significato pieno del disegno riformatore potrà intendersi solo alla luce delle soluzioni normative che dovrebbero coinvolgere il settore cruciale delle misure di sicurezza per l’imputabile e il non imputabile, così come il trattamento sanzionatorio del minore autore di reato.

Al riguardo, non posso che auspicare che anche questi residui e articolati plessi di norme possano vedere la luce quanto prima e non svaniscano nell’oblio, dopo un’elaborazione tanto profonda e ricca quale quella svolta dalle due Commissioni ministeriali autorevolmente presiedute dal Professor Pellissero e dal Consigliere Cascini.

I lavori odierni giungono, dicevo, in un momento cruciale in cui si tratta di raccogliere quanto si è seminato in più di un triennio, a cominciare dai lavori degli Stati generali dell’esecuzione penale. Mi auguro che le difficoltà insite nella fase conclusiva della legislatura non vanifichino un lavoro che, voglio sottolinearlo, si è svolto nell'arco di una legislatura apertasi con la celebre sentenza Torregiani della Corte EDU e con il forte messaggio alle Camere del Presidente Napolitano sulle condizioni di vita negli istituti penitenziari è più in generale sull'esecuzione della pena.

Si tratta di una passaggio fondamentale che accresce la rilevanza e il valore di questa nostra iniziativa, il cui merito va tutto ai Presidenti Fanfani e Balducci, e alle Commissioni da loro presiedute, unitamente al Consigliere Morosini che ha saputo indirizzare e sostenere il lavoro straordinario compiuto dall’Ufficio Studi per preparare l’istruttoria per il parere sullo schema di decreto recante la riforma dell’ordinamento penitenziario.

A tutti i Consiglieri e ai magistrati dell’Ufficio Studi va pertanto la mia riconoscenza che si unisce alla gratitudine verso coloro che, accettando di intervenire nelle sessioni di lavoro di oggi e domani, trasformeranno questo dibattito in un’occasione di confronto a più voci, in grado di raccogliere le sensibilità più varie ed acute su un tema che rappresenta, senza alcun dubbio, un tornante decisivo per l’evoluzione della nostra convivenza civile e dell’intero ordinamento giuridico italiano.

Pubblicato il 05 Febbraio 2018